深圳率先立法监管成品油经营，威慑力如何？

深圳市第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《深圳经济特区成品油监督管理条例》（以下简称《条例》），《条例》自2023年9月1日起施行。事实上，自《成品油市场管理办法》于2020年7月被废止后，包括江苏、湖北等多地也出台过成品油相关管理办法和制度规定，但深圳是第一个对成品油管理完成立法的地区。

《条例》旨在加强成品油监督管理，规范成品油经营和使用，促进成品油行业健康发展，保护和提升大气环境质量。在业内人士看来，深圳市开展先行先试立法，填补成品油监管领域立法空白，构建科学高效的成品油监管体制机制，将为成品油监管提供有力的法治保障。

填补成品油监管立法空白

据《中国能源报》记者了解，当前，国家层面尚无关于成品油监管的专项法律法规。早在2019年，国务院下发《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，提出取消成品油批发仓储经营资格审批，下放零售经营资格审批至地市级人民政府。2020年，为进一步落实国务院有关成品油流通管理“放管服”改革工作，商务部废止《成品油市场管理办法》等规章。

“制定《条例》是填补立法空白，为成品油监管提供有力法治保障的需要。”深圳市人民代表大会常务委员会在政策解读中指出，“成品油监管工作无章可循、无法可依，实践中各地主要通过成品油行业专项整治工作方案、打击非法成品油专项整治行动方案等政策文件开展成品油市场监管，难以形成规范的闭环管理。”

具体来看，《条例》共六章三十九条，包括总则、成品油经营管理、成品油使用管理、监督管理措施、法律责任以及附则。重点针对成品油经营使用环节监督管理工作中存在的问题，建立智慧化监管模式，规范成品油经营使用行为，构建协调统一、科学高效的成品油监管体制。

“《条例》具有较强的创新性、操作性和实用性。一方面，明确管理部门职责、落实企业主体责任，并构建可追溯管理体系和信息平台制度，整体目标明确、职责清晰、措施到位。另一方面，明确定义成品油经营典型性违法形式，压缩违法经营者偷换概念的空间，同时明确处置流程和罚则，尤其是部分条款处罚上限提高到20万元，具有较强的威慑力。”长期从事成品油市场研究的业内人士丁彦对《中国能源报》记者指出。

监管跟不上“放管服”改革进程

事实上，过去几年，成品油领域“放管服”政策的密集出台，在加快成品油市场全面开放和市场化步伐的同时，也为成品油市场监管带来更大的挑战。

“当前制度体系最大的问题是部门管理职责交叉，尤其是跨部门管理导致流程凌乱，造成事中事后监管跟不上‘放管服’改革进程。”丁彦表示。

商务部石油流通专家尹强对《中国能源报》记者表示：“‘放管服’后，新增加了许多成品油经营企业，成品油市场出现了一些乱象。地方政府和相关部门虽然也重视这个事，开展了一系列清理行动，但是规模和力度都远远不够。”

成品油领域违规违法事件在现实中有诸多案例。例如，江西省南昌市新建区警方近日成功侦破的一起特大生产、销售伪劣成品油犯罪案件中，犯罪团伙从安徽、山东等地购买桐油、蜡油等原料油，在偏僻民房内秘密勾兑伪劣柴油，以低于市场价售卖，涉案金额1.2亿元。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋认为：“成品油市场发展仍存在着一些老问题。一是仍存在无证经营等监管盲区，因体制机制还有不顺使得市场监管和执法的关系不清晰；二是有些违反行业监管要求后处罚力度偏弱、与违法收益不成比例；三是市场退出机制还不明晰，导致部分违规加油站难于彻底关停。与此同时，新形势也带来一些新变化。其一，批发仓储监管在一些地方明显滞后，违法经营行为有所增加；其二，省级部门监管力量弱化，使得加油站建设突破规划现象时有发生；其三，事中事后监管急需进一步强化，以跟上改革发展新要求。”

推动监管措施创新

成品油监管相关立法正逐渐引起重视。作为重要的传统能源行业，在全国层面上，行业法律法规体系并不完善，行业管理和消费税征管机制依据主要为各类行政规范性文件，缺乏相应的法律规范，成为行业高质量发展的最大短板。广东省于去年底发布的《广东省十四届人大常委会（2023—2027年）立法规划和2023年度立法工作计划（公开征求意见稿）》中，列出的2023年至2027年立法规划项目有97件，其中就包括广东省成品油流通管理条例，广东以及深圳的先行先试，为国家层面的成品油立法工作提供了生动的实践范例。

另据了解，江苏省已经于2021年末以政府规章的形式，发布《江苏省成品油流通管理办法》；当前商务部也正在制定《成品油流通管理办法》，以加强成品油行业监管。

值得注意的是，立法的同时，监管措施的创新也成为重要内容之一。

深圳市此次《条例》就明确规定要进一步创新监管措施，以智慧化手段打破信息壁垒，强化全链条监管。

“建议将数字赋能、建立行业管理平台作为强制性措施写入相关法律法规中，以解决行业管理抓手问题。”丁彦表示，“大力鼓励和推动‘互联网+’管理平台建设，加强企业日常监管，打破部门‘数据壁垒’，打击销售作弊等违法行为，推动行业征信体系建设。”

文 | 中国能源报记者  李玲